（三）草海国家级自然保护区管理处草海自然保护区管理处成立于1985年，由省
环境保护局为主，并与威宁县政府共同领导，现设有办公室、业务科、公安派出所等职能部门，共有工作人员20人，经费由省级财政拨付。草海国家级自然保护区的建立旨在使草海生态环境得到保护，确保草海湿地生态系统的结构功能平衡稳定，以充分发挥其在气候调节、涵养水源、保持水土，维持生态平衡等方面的作用；可以使以黑颈鹤为代表的珍稀物种得到保护；同时还可以合理利用多种生物资源和生态旅游资源，带动地方经济发展，加快当地脱贫步伐，以实现经济发展和
环境保护的双赢格局。
草海是最先使用农民
环保员的自然保护区，1986年建立了农民
环保员队伍。保护区划分为若干片区，在每个片区内选择一位有一定威望、具有一定文化素质、工作认真负责的当地农民为
环保员。
环保员在接受草海保护区管理处的培训后，负责在片区内宣传国家有关自然保护的法律、法规和科普知识，开展公众环境教育，保护湿地及候鸟的安全，对主要鸟类的计数及迁飞规律进行记录调查等，并定期到管理处汇报工作。从1993年开始实施的草海合作项目，在很大程度上改善了保护区管理处与当地农民的关系。
应该说，保护区管理处与地方政府有着较为密切的联系，目前保护区管理处的人员大多数亦来自当地。此外，在资源管理职能方面，保护区管理处的权限与自治县有关职能部门重叠，在资源利用与管理的决策权方面，保护区管理处在很大程度上受制于地方政府。但从决策的科学性以及与社区农户关系的密切性层面来说，保护区管理处要优于当地政府。虽然保护区管理处亦是在本土诞生和发展起来的，但目前的地位和作用使其在利益取向上仍会有别于当地政府，其更有可能从环境和经济双赢的格局来考虑对资源利用和管理，而地方政府在经济发展中采取竭泽而渔的可能性很大。
六、草海环境保护与社区发展的决策权配置
在许多社区面临的
环境保护与经济发展的矛盾冲突中，其根本原因不是在社区内部形成的，而是外部因素引起或加剧了两者的冲突。回顾草海的历史变迁，大规模的人为活动和环境生态退化，无一不与来自外部的决策因素有关。我们今天无法准确地说出在几次对草海湖的大规模人工改造工程（尤其是1972年的排水造田和1982年的恢复水面工程）中的具体决策方是谁，但这些决策肯定不会来自当地社区农户，因为这些成本巨大，潜在的预期收益无法准确衡量的大规模工程已超出当地农户或社区集体的决策能力范围，加上当时实行的土地集体所有制本身并不具备激励农户扩大耕地的动机，所以这样的决策只能是来自外部。1982年蓄水恢复草海湖水面的工程，可以说是一项具有历史意义的行动，但在很大程度上，它只是一次单方面的强制行为。在这次行动中当地社区或农户并没有取得一个对等的谈判和决策地位。也没有形成一个对失地农民的完整的补贴计划或移民计划。而且当地政府一直对被水淹没的土地征收税费，农民对此极为不满。
草海是一个相对完整的高原湿地生态系统，也是一个典型的公共池塘资源（Common-Pool-Resource）。公共池塘资源属于公共产权资源中的一种类型，它是一种人们共同使用整个资源系统，但分别享用资源单位的公共资源。在探讨公共池塘资源的治理结构中，很多分析人员机械地套用“囚犯困境博弈”模型，认为自由进入的资源占用者的自利行动必然导致“公地悲剧”的发生。因而人们提出以强有力的中央集权或者彻底的私有化来解决公共事物的悲剧，除此之外，别无他途。然而，新制度经济学中有关集体行动和自主组织理论的发展和大量经典案例告诉我们，在政府与市场之外，我们可以找到各种建立在集体行动基础上的治理结构来对公共池塘资源进行可持续的利用管理。制度分析家认为，现实中的博弈情况是十分复杂的，但只要存在谈判机制，资源占用者能缔结合约，并有强有力的合约执行机制，那么通过内部治理和监督，公共池塘资源的使用完全可以避免“公地悲剧”的发生。而且，这种治理机构是以低成本和高效率为特征的。
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