八、草海环境保护与社区发展的制度框架
资金、技术和人力资本并不是解决社会发展问题的最关键因素。每当提到中国以及其他地方的
环境保护问题时，缺少资金总是被人们认为是问题得不到解决的主要原因。我们认为，相应的制度建设是第一位的。准确测算一项新的制度安排的成本和收益几乎是不可能的事情，任何新制度的供给都受到许多内部变量和外部变量的影响，从某种层面上来说，我们仅可能从某种制度安排的影响因素入手来分析这种制度安排的可能性。公共池塘资源的集体治理机制是否能确立，要看社区内部人们的交流状况和信任度，以及相应的监督机制和冲突解决机制是否完善。通过对草海历史和现状的分析，我们认为这些机制是可以建立起来的。农民的各项权利需要得到充分的认可和保障，他们需要在游戏规则的制定中取得平等的谈判地位，这是社区资源管理和持续利用的基本要求。否则，外来利益集团很容易在博弈中取得强势地位，并导致资源租金散失，最终加速资源的衰竭。
每一种特定的制度安排都处于一定的层次当中，本文所谈的制度安排基本上是处于集体层次和操作层次上的，其上还存在更为宏观的制度环境，我们分析特定的制度安排不能脱离其所依存的制度环境。中国的市场化改革目前已经进入一个扫除体制性障碍的关键时期，即需要突破原先的一些制度架构。草海合作项目最具争议性的就是农民合作组织的地位和村寨发展信用基金运作方式的合法性问题。如果临时性的项目组织不能转变为长期的更正式的农民合作组织并使其涵盖草海周围的所有农户，如果目前的村寨发展基金运作方式得不到更高层面上（至少是地方法律）的认可，那么这种制度本身就是不稳定的，所达到的激励效果也难以预期，将来还会出现管理上的各种问题。
在草海资源利用和生态
环境保护的过程中，当地社区农户是作出了贡献的，有一系列的正式制度和非正式制度在规范着人们的行动。在相当一部分农户自身的温饱问题尚未解决的情况下，他们可以容忍黑颈鹤在田地里取食庄稼，他们积极举报外来的偷猎者，他们可以不顾辛劳跋涉数公里路程，把受伤的黑颈鹤送到保护区管理处，他们积极投入劳动力修缮村庄公里和水井，他们在荒山种植草木，开展集体的水土流失治理活动，他们建设了受到良好保护的水禽繁殖区，他们集体制订了公共牧场的放牧规则，……。所以，我们应当充分尊重当地社区农户在
环境保护中的主人翁地位和已取得的成绩，只要有健全的制度环境，完全可以建立起低成本、高效率的农民自主管理制度。在社区发展的问题上，地方政府应该多为农民增收出谋划策，使当地农户早日摆脱贫困，降低农民对资源消耗型产业的依赖程度，减轻农民生产、生活对草海自然生态的压力。当前，一个迫切的问题就是，让当地农民能完全获取本应由他们索取的资源租金，建立农民合作组织，使之成为社区资源产权分配和监督执行的主体，建立起保证资源系统持续利用的激励制度。
地方政府作为强大的公共财政资源的调动者，最关键的一点是要做好角色定位。在社区资源的开发利用方面，政府所拥有的信息是有限的（草海的历次人为改造，甚至包括目前的排污沟建设都出现了论证方面的失误）。在市场化进程中，政府要避免“裁判员”和“运动员”的双重角色，要在资源利用活动中充当“监护人”和“守夜人”的角色。切忌当地政府职能部门直接从事草海资源开发项目，从本已少得可怜的资源租金中再分走一杯羹。地方政府的有关职能部门应把精力放在以下方面：
1、加快草海农村基础实施建设，多方融资，改善农电、通讯、道路、交通、水利等公共设施。
2、加大地方财政投入力度，改善草海农村基础教育，对由于恢复草海湖水面而在经济上受到影响的农户实行减免子女入学费用。
3、切实减轻草海周围农民的经济负担，彻底免除被水淹没耕地的税费，减少各种集资和摊派活动，对农民发展有利于保持生态环境的产业实行税收优惠，引导农户减轻对当地自然资源的过度依赖。
4、为社区
环保和经济发展提供法律仲裁服务，提供合理的冲突解决机制，维护社会稳定。
保护区管理处的职责是：
①贯彻执行国家环境资源保护法规和有关自然保护区的管理条例。
②提供全面的有关当地资源环境状况的信息，做好环境质量监测和报告工作。
③引导和监督当地社区农户的生产、生活行为，保证向有利于
环保的方向发展。
④提供对当地农民的咨询和培训服务。
单方面的力量无法彻底解决公共池塘资源问题。必须通过各方努力，确保农民权益，最终建立起一个由当地农户社区、自然保护区管理处、地方政府和外部公众组成的多方制衡机制，切实保证实现草海
环境保护与社区发展的双赢结局。（考试大环境影响评价师）
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