休养生息的政策内涵
休养生息是一个完整而庞大的工程，必须有一个较为适用的政策系统给予全面支撑
目前，对让不堪重负的江河湖泊休养生息的必要性，大家已经取得了高度共识，都认为我国很大一部分水环境已“体弱多病”、岌岌可危，实行休养生息刻不容缓。
“让不堪重负的江河湖泊休养生息”有其特定的含义，它主要是指对于那些已经出现了巨大的环境负荷、污染现象十分严重、已经出现或明显存在环境事故(事件)风险的江河湖泊，采取特殊的更加严厉的控制污染对策，争取在某一特定时间使之恢复和维持在一个比较好或可接受的环境状况水平。可见，休养生息不是针对全国所有江河湖泊而言的，而是针对已经出现了严重问题的区域或流域而言的。
这个特点给我们提出了很多新问题。例如，今后10年，凡是向国家确定的需休养生息的江河湖泊排放重金属和难降解有机
污染物的项目，向封闭、半封闭水体排放氮磷的项目，一律停批。那么，这些排放重金属和难降解有机
污染物的项目在未来10年都只能部署在其他未被国家确定为需休养生息的江河湖泊所在地区，这会不会导致这些地区的江河湖泊的环境状况比没有在别的区域实行休养生息政策时加快下降呢？如何防止这种情况出现？又例如，怎样使已经提出的休养生息对策得到落实？或者说，谁来采取行动实现休养生息？休养生息都是地方的责任吗？如果责任人没有完成应做的工作任务，应该承担怎样的处罚后果？谁来承担休养生息所需付出的成本？由于实行休养生息而出现的就业、收入等问题怎样应对……这些问题都会在开始实行休养生息对策时自然地提到人们面前。如果我们没有全面的筹划，那么实施休养生息对策时就可能因出现连带问题而迟滞不前，或打了折扣。
这些问题说明，休养生息是一个完整和庞大的工程，并非采取个别措施可以见效，必须有一个较为适用的政策系统给予全面的支撑。
让不堪重负的江河湖泊休养生息，显然不是一个“人人受益，无人受损”的“帕累托改进”过程，相反是一个触及到广泛的利益冲突和利益调整的博弈过程。例如，要在国家确定的需休养生息的江河湖泊，限期淘汰或关闭生产能力达不到一定规模的草浆和化学制浆生产装置，以及黄板纸、废纸造纸、酒精、味精、糠醛、淀粉等重污染生产企业；有条件的地区|考试|大|要进一步采取严于国家标准的产业政策，提高水
污染物排放标准，并加快实施；各地要制订淘汰落后产能分地区、分年度工作方案并认真实施等。显然，这些淘汰或关闭等行动，都触及到直接的利益重组。可能人人都认为应该让江河湖泊休养生息，但具体到自己要为此而付出利益损失时，又可能抵触。因此，让江河湖泊休养生息绝不是一件简单的事，必须通过制订和实施必要的政策，才能完成利益调整的过程。
在制订和实施休养生息政策时，首先面对的问题是“谁让江河湖泊休养生息？”过去我们在江河湖海的环境整治中，也提出过大量的任务，包括要调整结构、淘汰落后、严格执法、建设工程、加强能力等。但很多方面缺乏明确的主体规定，没有相应的具体政策把这些任务落实到相关主体上去，也没有必要的政策把采取这些行动所需付出的成本合理地分配到相关的承担者身上去(其实这是非常重要的政策目的)。这样，环境整治的良好愿景往往止步于激越的要求，终致未能收获应有的成效。
谁让江河湖泊休养生息？人们首先想到的往往是地方政府，认为江河湖泊沿边的地方政府应该积极调整经济结构，严格执行
环保法律法规，制订各种具体办法约束当地企业的排污行为等。显然，这是很对的，但江河湖泊的休养生息在很多时候大大超出地方政府所能行动的范围，涉及广泛的主体。
江河湖泊的特点之一是跨行政区域，众多地方主体分享其环境效益和经济效益，这就使江河湖泊成了典型的“公地”。某地的地方政府不能管辖其邻近的地界，这就使该地方政府产生了对策思考。任何一个地方政府都只会在别的地方同时采取行动时才会行动，否则就会
承担净的损失(例如如果只有无锡市治理污染而太湖周边其他地方不治理，那么无锡的治理投资就会陷入无效而成为净损失)。而促使大家共同行动是更高级别政府的工作，这就超出了当地直接相关的地方政府可以操作的范围(例如治理太湖污染就不仅是无锡市这一级别的政府所能完成的)。可以看到，对于谁让江河湖泊休养生息的问题，并不能简单地认为是一个地方性问题。
更深入地看，除了那些生活在江河湖泊周边并直接利用之的人群对于江河湖泊的休养生息具有直接的责任外，那些远在江河湖泊千里之外的人们，难道就与江河湖泊休养生息毫无关系吗？显然不是。人们所消费的各种产品中，可能都包含着某江河湖泊污染和退化所换得的价值。正是因为江河湖泊的环境价值被低估，环境被低价甚至无价所使用，才导致江河湖泊的严重污染，也才使我们都得到了产品廉价的好处。所以我们每个在市场中消费的人(包括全世界使用了“中国制造”商品的人)，其实都应该对江河湖泊的休养生息担负责任。这个担责的行动不能自动实现，必须通过适当的政策(特别是环境经济政策)把休养生息的成本分配到消费者头上来。
总之，一个问题如果长时间大范围地存在，那么它不应被看作是当事人管理不善的问题，而应看作是一个政策性问题。以此观之，我国江河湖泊水污染和生态退化问题发生的范围广、时间长、程度深，就不能简单地归结为地方政府未能严格执行
环保法律法规，而应认为是水资源利用和保护政策存在重大缺陷。欲让江河湖泊休养生息，不可不对这些政策缺陷进行深刻的解析，否则休养生息可能陷入新的治理失效。
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