三、环境卫生执法监察的综合性
环境卫生监察工作和环境卫生执法队伍，是城建监察工作和城建监察队伍的重要组成，起始于八十年代初期，随着城市经济的快速发展，城市化进程的不断加快和城市人口的急剧增加，创造良好的城市环境和城市秩序的需要同城市管理滞后，脏、乱、差现象普遍的矛盾进一步加剧，而政府管理部门行政执法力量不足的事实，客观上提出了组建城建监察队伍，加强城市市容环境卫生管理的要求。
1987年，国务院发出《关于加强城市建设工作的通知》，强调城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好。各地市容环境卫生监察（或城建监察）队伍相继走上街头，实施执法管理，适应了加强城市建设管理的要求。1988年，经批准的国务院“三定”方案中，明确规定由建设部负责归口管理，指导全国城建监察工作，正式把城建监察工作纳入了政府工作范畴。1992年，建设部发布了《城建监察规定》（第20号令），这是规范全国城建监察工作的第一部部门规章，它确立了城建监察队伍的法律地位，界定了城建监察工作的性质、归属和基本职责等，成为城建监察队伍加强自身建设、规范执法行为的法律依据。
纵观各地城市管理体制的沿革，城建监察工作大致经历了三个阶段。
（一）第一阶段：实施专业执法
适应城市管理的需要，各地环境卫生主管部门为实施好各项法律规定，完成城市政府指令性行政管理目标，相继成立了市容环卫监察队伍，归口国家建设部城建监察队伍，并受地方法规授权或政府规章委托实施行政执法任务。市容环卫监察队伍走上街头，宣传市容环卫有关法律、法规，执行行政执法监督检查任务，对违反市容环卫管理秩序构成违法的行为给予行政制裁。产生了较大的影响，受到各地政府的重视和支持，发展速度很快。目前，全国市容环卫行政执法人员已超过十万人。
由于城市建设和管理涉及多个行政管理部门，分工越来越细，执法主体多头，容易形成交叉执法。同时，专业执法队伍受管理权限和相应条件的限制，执法效率不高，监管幅度不宽，处罚力度不强。这些问题随着专业执法实践的发展而逐步反映出来，如何提高专业执法的效率和效果，引起了相关政府行政主管部门的重视。
（二）第二阶段：实施联合执法针对实施专业执法
存在的问题，行政联合执法的形式出现了。行政联合执法是把几个不同行政执法主体集中在同一时间、地域，同时对某些行政违法行为分别实施执法活动。据资料反映，全国不少城市组建了市容环卫、绿化、工商、公安、规划、市政管理部门参加的联合执法队、联合执法、综合整治、集中查处，取得一定的成效。
推行联合执法的形式，有利于集中治理城市管理中突出的问题，如乱设摊、乱倒垃圾等违法行为；并可克服单一行政管理部门执法的局限性，有利于管理部门间的联系和协调，以改善行政执法活动；特别是一些突击性、综合性较强的工作任务，拉得出，开得动，有利于按时、按质地完成一些重大任务。
但是，联合执法仍存在一些问题，首先，是整治成果不易巩固，由于集中整治往往是临时性的，召之即来，干完就散，反复性大。其次，由于对同一性质的违法行为相关法规的处置标准不同，容易使公众产生执法不公的逆反心理，引发行政执法诉讼。再次，由于各行政执法主体都具有相对的独立性，因此难以形成持久、统一的执法运行机制。
（三）第三阶段：实施城市管理综合执法
城市管理综合执法，就是把原来由多支队伍依据各自的法规对城市市容环境卫生秩序不同方面进行管理及处罚，改为由一支队伍相对集中行政处罚权，对市容环境秩序进行管理及处罚，其核心就是一支执法队伍实行综合执法。
进行城市管理综合执法试点，是国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府在市容环境秩序管理方面对行政处罚权的重新配置。被授权的这支队伍（综合执法机构），取得了独立的处罚地位，它可以自己的名义实施行政处罚，并独立地承担法律后果。目前，全国许多城市都在积极探索城市管理综合执法的新路子，主要模式有：试点建立的街道为主的城市管理综合执法体制；试点建立的以区管理为主的城市管理综合执法体制；试点建立的以市容市貌、环境卫生为主要内容的城市管理综合执法体制等。
城市管理综合执法体制具有以下几方面的特点：首先，城市管理综合执法是一种根据行政决定而建立的行政执法，有利于克服各行政管理部门、行政执法队伍之间的职权交叉和扯皮，保障行政执法的畅通，促进行政执法高效、快速、有序地运转。
其次，城市管理综合执法是一种横跨行政管理部门、行政管辖权的行政执法，能体现“一队多能”的执法效果，又有利节约政府行政执法成本。
再次，城市管理综合执法是一种主体复合的行政执法，综合执法部门可以合并处理竞合违法行为，具有复合的特点，从而既推动了依法行政，又有利树立政府行政执法的良好形象。
当然，城市管理综合执法目前仍处于试点阶段，实践过程中仍有不少问题值得探讨，比如，如何加强行政管理同综合执法的结合，在取得综合执法效果的同时提高行政管理的力度，如何尽快形成相对统一的法律规范，以减少执法过程中的法律争议；如何适应综合执法对执法人员综合素质的要求，加快队伍建设，尽快完善综合执法的运行机制等等。
总之，实行城市管理综合执法是一个新生事物，尚处在探索阶段，没形成统一的模式，但试点城市已经取得的实效使我们认识到，综合执法反映了现代城市管理向综合发展的基本趋势。（考试大环境影响评价师）
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